《宣城市传统村落保护条例》政策解读

一、制定背景和意义

传统村落传承着中华民族的历史记忆、生产生活智慧、文化艺术结晶和民族地域特色，是中国农耕文明留下的宝贵遗产，不仅承载着厚重的人文情怀，也是不可再生的、潜在的优秀资源，对于深入实施乡村振兴战略，继承和弘扬优秀传统文化具有重要意义。

我市高度重视传统村落保护工作，自2012年国家住建部等部委启动传统村落保护发展工作以来,共有104个村落列入省级传统村落名录，其中67个村落列入中国传统村落名录，入选数位居全省第二位。

从我市传统村落的保护和利用总体情况来看，在各级党委和政府的重视下，大部分传统村落保存发展较好，泾县查济、绩溪龙川等传统村落成为我市地方品牌的“名片”。但是，由于在国家层面上，传统村落保护目前还没有可以直接适用的法律和行政法规，保护工作缺少法律、法规支撑，如何协调保护与改善群众生产生活矛盾，如何确定保护发展规划的编制主体、审批主体，如何挖掘、盘活传统村落文化资源，做好活态传承等问题亟待解决。因此，制定一部适合我市实际的传统村落保护地方性法规十分必要。为此，我市于2020年初启动了《宣城市传统村落保护条例》（以下简称《条例》）地方立法工作。其目的是为了加大我市传统村落保护力度，合理利用传统村落资源价值，以保护促发展，以发展强保护，实现传统村落活态传承，使传统村落美起来、富起来、活起来，满足人民群众望得见山、看得见水、记得住乡愁的美好愿望。

     二、制定过程
   《宣城市传统村落保护条例》立法工作于2020年1月启动。立法过程中，严格按照《立法法》规定的立法程序，坚持科学立法、民主立法、依法立法，坚持问题导向，强化调查研究，在广泛征求各方意见建议的基础上，形成了《宣城市传统村落保护条例（草案）》。《条例（草案）》经市四届人大常委会第二十六次会议、第二十七次会议两次专题审议，于2020年10月29日在市四届人大常委会第二十八次会议上表决通过。2020年11月13日，《条例》经安徽省第十三届人民代表大会常务委员会第二十二次会议审查批准。     

   三、《条例》主要内容

  《条例》共5章38条，包括总则、规划编制、保护利用、法律责任、附则等。

  1.关于总则。主要规定了立法目的、适用范围、传统村落保护工作原则，对各级政府和相关部门在传统村落保护工作中的工作职责进行了规范，明确了传统村落保护工作市、县人民政府负主要责任，住建部门牵头、各部门相互配合，乡镇、村共同发力、齐抓共管的传统村落保护机制。

   2.关于规划编制。传统村落保护发展规划是传统村落保护的重要依据和法定文件，它的编制与实施是传统村落保护的重点。为此，《条例》对保护发展规划的编制做了具体规定：一是明确了规划编制主体与时限要求。确定了规划由传统村落所在地的乡镇人民政府组织编制，这即符合《城乡规划法》的精神，也符合我市工作实际，将工作中好的经验做法上升为法规。二是细化了保护发展规划的编制内容，并要求与国土空间规划及相关规划相衔接，推动多规合一；同时提出了“因地制宜、体现特色”的要求。三是明确了规划审批、修改的主体和程序。这些规定填补了传统村落保护在法律、行政法规上的空白。

   3.关于保护利用。《条例》分别从普查建档、保护标志设立、整体保护原则、分级保护要求、禁止行为、传统建筑维护修缮、非物质文化遗产传承、传统建筑工匠培育、消防安全与白蚁防治、用地保障、土地房屋流转、经费保障、产业发展、监督检查等方面对传统村落的保护利用工作作出了具体规定。这些规定增强了法规的可操作性，有效处理了传统村落的保护、利用及与活态传承的关系。

   4.关于法律责任。传统村落保护条例属于促进类的地方性法规，其立法的主旨定位不是处罚，但为保障条例的有效实施，结合我市传统村落保护工作中群众反映强烈的问题，在地方立法权限范围内，对部分违反条例的行为，如破坏传统村落标志、在核心保护区内违规建设、擅自拆除、迁建传统建筑，以及拆卸或者损坏传统建筑构件等行为，设定了法律责任。对行政机关及其工作人员依法行政也定出了规矩，明确了执法机关和人员的行政责任。对其他违反条例的行为，法律法规已有处罚规定的，不再作重复性规定。

《条例》亮点，主要体现在哪些方面？

 《宣城市传统村落保护条例》共五章三十八条，亮点主要体现以下几个方面：一是传统村落保护的工作机制。《条例》明确了各地各部门的职责。构建了市、县（市、区）人民政府及相关部门，乡镇、村共同发力、齐抓共管的传统村落保护机制。二是传统村落保护规划的编制。明确了规划编制主体与时限要求；细化了保护发展规划的编制内容，并要求与国土空间规划及相关规划相衔接；明确了规划审批、修改的主体和程序。三是传统村落的保护利用，为了实现传统村落的活态传承，《条例》要求强化用地保障，规定县级人民政府要统筹安排建设用地指标，支持传统村落发展；强化资金保障，明确了政府要加大财政资金投入，并合理整合、统筹各类资金使用；活化传统村落资源，允许在法律框架内流转、征收传统建筑；鼓励农村集体经济组织和居民参与传统村落的保护、开发和利用，并依法约定权益分配；鼓励开展各项符合传统村落实际的经营活动。四是监督检查和法律责任等。《条例》明确了有关部门对传统村落保护和利用状况的监督检查和跟踪监测职责，建立了警示和退出机制。对违反条例的有关行为，明确了相应的法律责任。

《条例》对部分违法行为设定了法律责任，那么对于对其他违反条例的行为行为该如何规范呢?具体有什么制度设计呢?

传统村落保护条例属于促进类的地方性法规，其立法的主旨定位不是处罚，但为保障条例的有效实施，结合我市传统村落保护工作中群众反映强烈的问题，在地方立法权限范围内，对部分违反条例的行为，如破坏传统村落标识、在核心保护区内违规建设、擅自拆除迁建传统建筑等行为，设定了法律责任。对行政机关及其工作人员依法行政也定出了规矩，明确了执法机关和人员的行政责任。对其他违反条例的行为，上位法已有处罚规定的，不再做重复性规定。

传统村落保护是一个长期的社会治理过程，也有一些属于在现阶段只能是以道德规范、乡规民约等形式予以制止的，所以不能单纯依靠设置法律责任予以规范，还要靠市民道德素质的提升、社会治理机制的逐步完善才能实现。